公開征求《安全生產(chǎn)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（征求意見稿）》意見！
來源: 永康市中翼工貿(mào)有限公司發(fā)表時間：2023-10-18
關(guān)于公開征求《安全生產(chǎn)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（征求意見稿）》意見的函
為建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范行使安全生產(chǎn)行政處罰裁量權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，我部起草了《安全生產(chǎn)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（征求意見稿）》，現(xiàn)向社會公開征求意見。意見反饋截止時間為2023年11月15日，反饋意見請發(fā)送至電子郵箱aqscfzjs@163.com。
聯(lián)系人及電話：陳語，010-84657872。
附件：
1.安全生產(chǎn)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（征求意見稿）
2.安全生產(chǎn)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（征求意見稿）起草說明
應(yīng)急管理部安全執(zhí)法和工貿(mào)監(jiān)管局
2023年10月16日
附件1：
安全生產(chǎn)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（征求意見稿）
附件2
《安全生產(chǎn)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（征求意見稿）》起草說明
為正確適用新修訂、頒布的安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，規(guī)范應(yīng)急管理部門行使行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，更好地保護(hù)市場主體和人民群眾合法權(quán)益，做到依法行政、執(zhí)法公正，應(yīng)急管理部安全生產(chǎn)執(zhí)法和工貿(mào)安全監(jiān)督管理局起草了《安全生產(chǎn)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》（以下簡稱《基準(zhǔn)》）?，F(xiàn)將有關(guān)情況說明如下。
一、研究背景
安全生產(chǎn)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)是指導(dǎo)和規(guī)范應(yīng)急管理部門正確行使行政處罰裁量權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范安全生產(chǎn)執(zhí)法行為，切實推進(jìn)依法行政工作的重要指引。原國家安全監(jiān)管總局在2010年制定的《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》時間較為久遠(yuǎn)，總體內(nèi)容比較陳舊，一些地區(qū)雖已制定安全生產(chǎn)行政處罰裁量的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但裁量尺度掌握不一致，導(dǎo)致實踐中存在“類案不同罰”等問題。黨的十八大以來，隨著全面推進(jìn)依法治國，強化依法治理，用法治思維和法治手段解決安全生產(chǎn)問題，一系列安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)相繼制定修訂，尤其是2021年行政處罰法、安全生產(chǎn)法的修改，加快了安全生產(chǎn)法制建設(shè)的步伐，因此也應(yīng)加緊推動完善行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。2019年，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)。2022年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》進(jìn)一步明確要高度重視行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作，嚴(yán)格依照法定程序科學(xué)合理制定各部門各系統(tǒng)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，并對相關(guān)工作做出了細(xì)化，提出更多要求。為了貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，更好地適用安全生產(chǎn)法等法律法規(guī)的修訂，保障法律、法規(guī)的有效實施，進(jìn)一步規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法行為，維護(hù)社會公平正義，研究制定本《基準(zhǔn)》。
二、研究過程
（一）收集資料，統(tǒng)籌推進(jìn)
收集北京市、山東省、湖南省、江蘇省等省份制定的“安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)”，結(jié)合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》的有關(guān)要求，明確《基準(zhǔn)》的制定原則、基本框架等。
（二）系統(tǒng)梳理，分類整理
梳理出涉及安全生產(chǎn)行政處罰的36部法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，對每一部法律法規(guī)規(guī)章的安全生產(chǎn)違法行為對應(yīng)的罰則進(jìn)行整理，按照違法行為、法律規(guī)定、處罰依據(jù)、裁量階次、適用條件和具體標(biāo)準(zhǔn)的體例格式編制成表格。在此基礎(chǔ)上，按照不同違法行為類型進(jìn)行分類，對行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)重新進(jìn)行歸類梳理，形成《基準(zhǔn)》（初稿）。
（三）集中研討，銜接論證
在《基準(zhǔn)》編制過程中，組織有關(guān)專家于5月22日至5月25日在江蘇開展了集中研討和修改，在《基準(zhǔn)》（初稿）的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改完善。另外，采納有關(guān)專家的意見，與應(yīng)急管理部印發(fā)的《應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄（2023年版）》（應(yīng)急〔2023〕70號）進(jìn)行銜接。
（四）征求意見，修改完善
征求人事司、救援協(xié)調(diào)局、?；O(jiān)管一司、?；O(jiān)管二司、政策法規(guī)司、規(guī)劃財務(wù)司以及調(diào)查統(tǒng)計司意見共27條，其中采納20條，未采納7條。未采納的意見涉及建議增加《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》相關(guān)內(nèi)容以及刪除“未投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險”裁量細(xì)則兩部分建議。同時，已初步征求地方應(yīng)急管理部門建議。在對上述意見建議逐一研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)修改完善，形成目前的《基準(zhǔn)》（征求意見稿）。
三、基本原則
（一）合法性原則
制定行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，必須以法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章為依據(jù)，劃定裁量階次、階次和具體標(biāo)準(zhǔn)必須符合立法原意，在法律適用上，遵循了上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于普通法，新法優(yōu)于舊法的原則。嚴(yán)格限制在行政處罰法、安全生產(chǎn)法和相關(guān)法律法規(guī)設(shè)定的處罰種類和裁量空間范圍內(nèi)。
（二）合理性原則
行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的設(shè)置，需要考慮裁量階次設(shè)定的合理性，同時兼顧每一裁量階次保持適度的彈性。應(yīng)綜合考慮法律因素和事實因素，避免執(zhí)法人員對行為相似、危害后果相近的違法行為實施處罰出現(xiàn)倚重倚輕。
（三）比例原則
在行政處罰裁量過程中，要兼顧實現(xiàn)行政執(zhí)法目的和保護(hù)相對人的權(quán)益，在發(fā)揮行政機關(guān)及其工作人員的主動性和靈活性的前提下，將不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，做到過罰相當(dāng)。
（四）公平公正公開原則
對違法事實、違法性質(zhì)、違法情節(jié)等因素基本相似的同類型違法行為，應(yīng)當(dāng)盡量適用相同的法律依據(jù)和裁量幅度，執(zhí)法程序與裁判結(jié)果應(yīng)符合行政執(zhí)法公平正義的要求。同時，在法律范圍內(nèi)公布行政處罰裁量的依據(jù)、程序和基準(zhǔn)，嚴(yán)格堅持公平公正公開的原則。
四、研究內(nèi)容
（一）法規(guī)框架
主要研究當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域現(xiàn)行有效的共計36部涉及安全生產(chǎn)行政處罰的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章。具體見下表：
（二）裁量細(xì)則框架
1.條文結(jié)構(gòu)。裁量細(xì)則分為六部分，即違法行為、法律規(guī)定、處罰依據(jù)、裁量階次、適用條件和具體標(biāo)準(zhǔn)。違法行為、法律規(guī)定和處罰依據(jù)主要援引法條的原文規(guī)定，依據(jù)法條的具體內(nèi)容對違法行為按不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分級，確定裁量階次、適用條件和具體標(biāo)準(zhǔn)。具體格式如下：
2.條文用語。所涉及的法律法規(guī)中均未規(guī)定“以上”及“以下”等是否包含本數(shù)，為方便實際運用，參照其他法律相關(guān)規(guī)定，《基準(zhǔn)》明確“以上”包含本數(shù)，“以下”除法律規(guī)定的自然包含本數(shù)和最高檔的“以下”包含本數(shù)外，其余均不包含本數(shù)。
（三）具體內(nèi)容
1.違法行為。主要援引法條規(guī)定，引用內(nèi)容具體到條、款、項，一款或一項為一個違法行為。
2.法律規(guī)定。主要援引法條規(guī)定，引用法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中與違法行為對應(yīng)的義務(wù)條款和禁止性條款內(nèi)容。
3.處罰依據(jù)。主要援引法條規(guī)定，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對同一違法行為均進(jìn)行規(guī)定的，按照效力層級依次列明。
4.裁量階次。行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度主要遵循合法性原則、合理性原則、比例原則、公平公正公開原則，制定行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)結(jié)合立法目的、法定依據(jù)、處罰種類、處罰幅度，綜合考慮違法事實、性質(zhì)、手段、情節(jié)、后果和改正措施等因素，對具體條文采取分級原則進(jìn)行裁量，對罰款數(shù)額進(jìn)行細(xì)化。各類違法行為依據(jù)社會危害性、情節(jié)嚴(yán)重性等從低到高劃定為A、B、C、D......等不同的基礎(chǔ)裁量階次。
5.適用條件及具體標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)行政處罰法以及《國務(wù)院辦公室廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2022〕27號）的相關(guān)規(guī)定，對安全生產(chǎn)行政處罰裁量權(quán)進(jìn)行歸檔裁量。適用條件具體包括：違法所得數(shù)額、違法行為次數(shù)、違規(guī)物品數(shù)量、項目投資金額、用人單位人數(shù)規(guī)模、違法行為存續(xù)期間、事故以及違法行為嚴(yán)重性等。具體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定只針對行政處罰種類中的罰款，且處罰金額幅度在1萬元及以上的，對于罰款金額幅度在1萬元以內(nèi)的違法行為，以及難以劃分裁量階次的違法行為，為保障執(zhí)法操作空間，不予設(shè)定裁量權(quán)基準(zhǔn)。對罰款最高額大于1萬元小于5萬元的，一般以1-2萬元為裁量階；最高額大于5萬元小于10萬元的，一般以2-4萬為裁量階；最高額大于10萬元小于50萬元的，一般以5-20萬元為裁量階；最高額大于50萬元的，一般以20-30萬元為裁量階。以下舉例說明：
（1）違法所得標(biāo)準(zhǔn)。例如安全生產(chǎn)法第一百零三條第一款規(guī)定依據(jù)違法所得進(jìn)行裁量，裁量權(quán)基準(zhǔn)為：
（2）投資額標(biāo)準(zhǔn)。例如安全生產(chǎn)法第九十八條規(guī)定依據(jù)投資額進(jìn)行裁量，裁量權(quán)基準(zhǔn)為：
（3）用人單位人數(shù)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。例如安全生產(chǎn)法第九十七條第（七）項規(guī)定依據(jù)人數(shù)規(guī)模進(jìn)行裁量，裁量權(quán)基準(zhǔn)為：
（4）發(fā)生事故標(biāo)準(zhǔn)。例如安全生產(chǎn)法第九十六條規(guī)定依據(jù)事故進(jìn)行裁量，裁量權(quán)基準(zhǔn)為：
（5）違法行為存續(xù)期間。例如《危險化學(xué)品安全管理條例》第七十七條第二款規(guī)定依據(jù)違法行為存在期間進(jìn)行裁量，裁量權(quán)基準(zhǔn)為：
五、需要說明的問題
（一）關(guān)于體例結(jié)構(gòu)
2010年，原國家安全監(jiān)管總局印發(fā)了關(guān)于《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》的通知（安監(jiān)總政法〔2010〕137號），將安全生產(chǎn)有關(guān)法律、行政法規(guī)進(jìn)行羅列，按條文分別制定裁量實施標(biāo)準(zhǔn)，每條包含違法行為描述、處罰依據(jù)、實施標(biāo)準(zhǔn)三個要素。該《標(biāo)準(zhǔn)》雖然將法律法規(guī)文件按類型進(jìn)行了分類，但上位法與下位法可能存在條文之間的不一致，出現(xiàn)法律適用不銜接的情況。此次制定《基準(zhǔn)》，打破原有的按照法律文件結(jié)構(gòu)劃分裁量標(biāo)準(zhǔn)的框架模式，對應(yīng)急管理部門為執(zhí)法主體的共36部安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行梳理匯總，其中包括安全生產(chǎn)法1部法律，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等6部行政法規(guī)，《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》等29部部門規(guī)章。在此基礎(chǔ)上，將違法行為按照不同類型，歸類細(xì)分為綜合類、行政審批類、教育培訓(xùn)類、技術(shù)服務(wù)類、危險化學(xué)品類、石油天然氣開采類、煙花爆竹類、工貿(mào)企業(yè)類、應(yīng)急救援類、事故報告和調(diào)查處理類等大類，對同一種違法行為在多部法律文件中均作出規(guī)定的，一并在處罰依據(jù)一欄列出，便于行政執(zhí)法人員快速搜索查找，有利于在行使裁量權(quán)的過程中更加明晰、充分地適用相關(guān)法律依據(jù)。
（二）關(guān)于處罰依據(jù)
當(dāng)前在“處罰依據(jù)”一欄中，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對同一違法行為均進(jìn)行規(guī)定的，按照效力層級均依次列明，但可能存在條文間的不一致。目前在具體裁量權(quán)基準(zhǔn)的適用中，采取如下模式解決：優(yōu)先選擇效力層次高的法律適用，效力層次相同的，后頒布實施的優(yōu)先于先頒布實施的，特別規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定進(jìn)行適用。例如安全生產(chǎn)法第一百一十四條與《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十七條均對發(fā)生生產(chǎn)安全事故的生產(chǎn)經(jīng)營單位規(guī)定了行政處罰，但其規(guī)定不一致。在當(dāng)前裁量權(quán)基準(zhǔn)中，按照優(yōu)先選擇效力層次高的法律適用原則，以安全生產(chǎn)法的規(guī)定對該違法行為設(shè)置裁量權(quán)基準(zhǔn)。近年來，包括安全生產(chǎn)法在內(nèi)的安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章相繼進(jìn)行了頒布和修訂，但仍有相當(dāng)一部分文件自頒布起未進(jìn)行過修訂，其中部分罰則條文未能與安全生產(chǎn)法進(jìn)行有效銜接。目前在裁量細(xì)則表格處罰依據(jù)一欄中，將與上位法條文內(nèi)容不一致的部門規(guī)章條文不予列出，僅保留上位法與新法條文，以確保行政執(zhí)法人員嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。
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